Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarktpolitik ist ein Teilbereich der Arbeitspolitik und umfasst alle Maßnahmen der öffentlichen Hand, die eine regulierende Funktion auf das Zusammenspiel von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage in einer Volkswirtschaft haben. Der Einsatz von arbeitsmarktpolitischen Instrumenten resultiert aus der politischen Auffassung, dass ein freier bzw. unregulierter Arbeitsmarkt Phänomene zeitigt, die gesellschaftlich nicht wünschenswert sind. Arbeitsmarktpolitik kann insofern sowohl explizit Gegenstand einer politischen Programmatik, wie etwa in einer sozialen Marktwirtschaft sein oder auch implizit aus pragmatischem Handeln in liberalen Wirtschaftssystemen resultieren.

Grundsätzlich lässt sich Arbeitsmarktpolitik in "passive" und "aktive" Arbeitsmarktpolitik unterteilen. Während passive Arbeitsmarktpolitik primär darauf ausgerichtet ist, die materiellen Schäden bei den von Arbeitslosigkeit betroffenen Personen und ihren Angehörigen für eine gewisse Zeitdauer abzumildern, zielt die aktive Arbeitsmarktpolitik darauf ab, arbeitslosen Personen insbesondere nicht-materielle Unterstützung zur (Wieder-) Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu geben. Darüber hinaus wird von "proaktiver" Arbeitsmarktpolitik gesprochen, wenn von Arbeitslosigkeit bedrohte Arbeitnehmerinnen bzw. Arbeitnehmer bereits im Vorfeld von Arbeitslosigkeit Unterstützungsleistungen zur Abwendung von Arbeitslosigkeit erhalten.

Während bei 1. die Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze im Vordergrund steht, ist es bei 2. die Reintegration von "Problemgruppen" wie Langzeitarbeitslosen und jungen bzw. alten Arbeitsuchenden. Beide Ziele können, müssen aber nicht zusammenfallen. So kann eine Maßnahme auch dann einen sozialen Ausgleich erreichen, wenn Arbeitslosigkeit lediglich anders verteilt wird, Verdrängungseffekte also in Kauf genommen werden.

Teilhabe am gesellschaftlichen Arbeitsprozess ist Teil der grundgesetzlichen Menschenwürde. Insoweit kann das Problem Arbeitslosigkeit nicht allein dem Markt überlassen werden, noch ist es als unveränderliches Schicksal hinzunehmen.

Für Deutschland definiert § 3(4) SGB III die aktive Arbeitsförderung als alle Leistungen der Arbeitsförderung mit Ausnahme von Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II bei Arbeitslosigkeit, Teilarbeitslosengeld und Insolvenzgeld. Dazu gehören alle Maßnahmen, die die Bundesagentur für Arbeit oder Gemeinden unternehmen, um Menschen wieder in Arbeit zu bringen wie z.B. Vermittlung, Weiterbildungsmaßnahmen (FbW), Trainingsmaßnahmen (TM) und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM).

Damit soll einerseits die Qualifikation und damit die Vermittlungschance der Arbeitslosen erhöht werden. Andererseits sollen diese wieder an die Arbeit und einen geregelten Tagesablauf gewöhnt werden. Zum dritten dienen sie der Kontrolle der Arbeitsbereitschaft. Darüber hinaus stehen insbesondere ABM in dem Ruf, der Besänftigung der Wähler zu dienen.

Der Einsatz von Arbeitskräften durch den Staat zur Abwendung sozialer Unruhen ist ähnlich alt wie das Problem der Arbeitslosigkeit selbst. Im großen Stil wurde Aktive Arbeitsmarktpolitik im 20. Jahrhundert eingesetzt. Insbesondere nach der großen Weltwirtschaftskrise in den 1920er Jahren wurde versucht, der Arbeitslosigkeit durch großangelegte ABM-Projekte entgegenzusteuern. So wurden im Rahmen des New Deal in den USA zahlreiche Staudämme und Straßen errichtet.

Auch in Deutschland und Österreich startete die Regierung mehrere ABM. Nach der Machtergreifung durch die Nationalsozialisten im Jahr 1933 wurden in Deutschland nahezu flächendeckend große Projekte zur Arbeitsbeschaffung gestartet, beispielsweise der ersten (ebenfalls bereits während der Weimarer Republik geplanten) Autobahnen. Dabei war der Einsatz von Maschinen anfangs verboten, um möglichst viel Personal beschäftigen zu können. Viele Betroffene beschreiben die Situation auf den Baustellen aber als schlecht mit langen Arbeitszeiten und einem Lohn auf Sozialhilfe-Niveau.

In dem Maße, wie sich die Arbeitslosigkeit in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts zunehmend verfestigte, versuchten insbesondere die europäischen Regierungen, Arbeitslose in staatlich subventionierten Beschäftigungsprogrammen (sog. Zweiter Arbeitsmarkt) unterzubringen. In Deutschland vor allem in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM). Ziel dieser Programme war es in erster Linie, insbesondere Langzeitarbeitslose wieder ins Erwerbsleben zurückzuführen (z. B. an einen Achtstundentag zu gewöhnen), ihnen zu vermitteln, dass sie eine sinnvolle Arbeit ausführen und ihnen auch Qualifikationen zu vermitteln.

Letzteres haben auch Qualifizierungsmaßnahmen zum Ziel. Allerdings wurden diese Maßnahmen, vor allem in den neuen Bundesländern, häufig zu einer reinen Beschäftigungstherapie, während die Chancen der Arbeitslosen kaum verbessert wurden.

In den vergangenen Jahren ist die Aktive Arbeitsmarktpolitik zunehmend in die Kritik geraten. Dies hängt zum Einen mit immer knapper werdenden öffentlichen Mitteln zusammen, zum Anderen mit einem generellen Mangel an Arbeitsplätzen. Das gesamtwirtschaftliche Problem der Arbeitslosigkeit lässt sich in dieser Situation durch aktive Arbeitsmarktspolitik kaum verringern, da subventionierte oder niedriger entlohnte Arbeitnehmer andere verdrängen. Die Arbeitslosen werden "ausgetauscht", ihre Gesamtzahl sinkt aber nicht.

Zudem müssen Maßnahmen der Aktiven Arbeitsmarktpolitik durch höhere Steuern und Abgaben finanziert werden. Insbesondere neoklassisch orientierte Ökonomen und Arbeitgeberverbände halten diese für insgesamt schädlicher als den Nutzen der Aktiven Arbeitsmarktpolitik. Sie sehen in ihr einen Eingriff des Staates in die Marktwirtschaft.

Gewerkschaften und keynesianisch orientierte Ökonomen stehen der Aktiven Arbeitsmarktpolitik dagegen überwiegend posititv gegenüber. Kritik wird von ihnen vor allem am Einsatz von Aktiver Arbeitsmarktpolitik zur "Überprüfung der Verfügbarkeit" (Bereitschaft zu arbeiten) geäußert. Sie befürchten, dass durch einen zu hohen Druck auf Arbeitslose eine Abwärtsspirale bei den Löhnen einsetzt. Diese kann zu Deflation und zu einem Einbruch der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage führen.

Insgesamt ist in den vergangenen Jahren ein deutlicher Rückgang der für Aktive Arbeitsmarktpolitik ausgegebenen Mittel zu verzeichnen. 2004 wurde von den Agenturen für Arbeit ein großer Teil der zur Verfügung stehenden Mittel nicht abgerufen, da die Mittel nicht sinnvoll hätten verwendet werden können.

Auch wird in der Neuen Politischen Ökonomie das Phänomen Politischer Konjunkturzyklus diskutiert: Die Erhöhung der Mittel für aktive Arbeitsmarktpolitik vor Wahlen kann Konjunkturzyklus verstärkend wirken.

Aufgrund dieser Erfahrungen versucht die Politik heute, Arbeitslosigkeit dadurch zu bekämpfen, dass sie zum einen Rigiditäten auf dem Arbeitsmarkt abbaut, zum anderen durch eine Wachstumspolitik das Entstehen neuer Arbeitsplätze fördert, und drittens Arbeitslose stärker in die Pflicht nimmt, sich um Arbeit zu bemühen (Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung).

Aktive Arbeitsmarktpolitik gilt daher heute in erster Linie nur noch für die Integration besondere Personenkreise als wichtig. Beispielsweise bei der Weiterbildung von Arbeitslosen ohne oder mit wenig gefragter Qualifikation oder bei Langzeitarbeitslosen und Älteren. Dort sollen vor allem Lohnkostenzuschüsse eine Integration möglich machen. Ein bekanntes Beispiel ist das Hamburger Modell zu Integration von Langzeitarbeitslosen.

Ältere Arbeitslose, die es auf dem Arbeitsmarkt besonders schwer haben, werden je nach Alter unterschiedlich behandelt. Wenn sie ein Alter von 60 Jahren erreicht haben und noch Arbeitslosengeld 2 empfangen, müssen sie zukünftig in Rente gehen, da die Rente als Einkommen zählt und Vorrang hat. Sie erhalten dann weder Qualifizierungsmaßnahmen noch Unterstützung bei der Arbeitssuche. Für Empfänger von Arbeitslosengeld 1 werden zur Zeit Veränderungen geplant, die im Notfall einen längeren Bezug von Arbeitslosengeld 1 und zugleich eine längere Möglichkeit zur Arbeitsaufnahme schaffen sollen und damit die soziale Sicherheit erhöht. CDU und SPD haben dafür leicht unterschiedliche Modelle.

Die "passive" Arbeitsmarktpolitik regelt die kompensatorischen Leistungen für Einkommensausfälle infolge von Arbeitslosigkeit. Die "aktive" Arbeitsmarktpolitik die - nach sozialen Gruppen, Regionen, Betrieben oder Industrien differenzierten - Maßnahmen zur Beeinflussung der Beziehungen zwischen dem Angebot und der Nachfrage auf und zwischen über- und innerbetrieblichen Arbeitsmärkten. Arbeitsmarktpolitik im weiteren Sinn ist darauf ausgerichtet, das Arbeitskräfteangebot und die Arbeitskraftnachfrage sowie die Beziehungen zwischen beiden Größen gesamtwirtschaftlich zu steuern, also ohne gezielte Differenzierung z.B. nach Betrieb, Industriezweig oder Region.

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Günther Schmid

Günther Schmid (* 1942 in Konstanz) ist ein deutscher Wirtschaftswissenschaftler.

Er wuchs in Mimmenhausen (heute Gemeinde Salem) auf, lernte Bodensee-Alemannisch als Muttersprache und erlangte 1962 am Gymnasium Überlingen das Abitur. Die anschließenden zwei Jahre Wehrdienst und Zeitsoldat beendigte er als Leutnant der Reserve. Das Studium der Politischen Wissenschaft, Geschichte und Soziologie begann er in Freiburg im Breisgau und schloss es 1969 mit Auszeichnung als Diplompolitologe an der Freien Universität Berlin ab; dort promovierte er 1973 über das Thema Funktionsanalyse und Politische Theorie und erhielt 1981 die Lehrbefugnis (Habilitation: Strukturierte Arbeitslosigkeit und Arbeitsmarktpolitik).

1970 bis 1974 war er als Dozent für Politische Theorie und Methoden an der Freien Universität Berlin tätig, 1974 bis 1979 als wissenschaftlicher Mitarbeiter, 1979 bis 1989 als stellvertretender Direktor am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB). 1989 wurde er dort zum Direktor der Abteilung Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigung und 1990 zum Professor für Ökonomische Theorie der Politik an der Freien Universität Berlin berufen. Seit 2007/2008 ist er diesen Institutionen als Emeritus verbunden; für 2009/2010 wurde er als Visiting Professor an die Universität von Amsterdam berufen.

Gastprofessuren führten ihn an die Universitäten von Wisconsin (USA), Stockholm und Växjö (Schweden), Paris-Sorbonne, Institut für Höhere Studien (IHS) in Wien und Netherland Institute for Advanced Studies (NIAS) in Wassenaar. Als Berater arbeitete er u.a. für die OECD in Paris und für die Europäische Kommission in Brüssel. Er war Mitglied der Arbeitsgruppe Benchmarking beim Bündnis für Arbeit, Wettbewerbsfähigkeit und Ausbildung sowie Mitglied der Kommission "Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" (Hartz-Kommission) und Mitglied der Employment Task Force der EU-Kommission (und Koautor des ersten "Kok-Berichts" 2004). Die Universität Växjö verlieh ihm 2005 den Ehrendoktortitel.

Seine Forschungsinteressen sind Arbeitsmarktpolitik, Analyse und Vergleich von Beschäftigungssystemen, Evaluierung, Theorie sozialer Koordination, Gleichheit, Gerechtigkeit und Effizienz. 1962 erhielt er den Georg Thoma Preis (Sport), 1997 den Schader-Preis für Gesellschaftswissenschaften in der Praxis (Kategorie Politische Wissenschaft), 1999 den ersten Preis für die besten deutschsprachigen sozialwissenschaftlichen Aufsätze der Fritz Thyssen Stiftung.

Günther Schmid vertritt die Auffassung, dass eine durch Arbeitgeber, Arbeitnehmer und Selbständige sowie durch Steuermittel finanzierte Beschäftigungsversicherung zur Förderung der Weiterbildung präventiv gegen Arbeitslosigkeit wirken könne und wirksamer sei als allein die Arbeitslosenversicherung, die bei einem Totalausfall des Erwerbseinkommens greift. Weitere Informationen siehe auch: www.guentherschmid.eu.

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Ausländerpolitik

Die Ausländerpolitik regelt verbindlich und rechtlich die Beziehungen eines Staates bezüglich ausländischer Einwohner und Einwanderer im Rahmen von Innenpolitik, Außenpolitik und Arbeitsmarktpolitik. Die politische Diskussion sowie die private Diskussion über die Ausländerpolitik erfolgen meist heftig und sehr emotional, da das Thema Ausdruck des persönlichen Menschenrechtsverständnisses ist.

Die preußische Ausländerpolitik zur Wende zum 20. Jahrhundert zeigt deutliche Gemeinsamkeiten hinsichtlich Ausländerbeschäftigung, Staatsräson und Sicherheitspolitik mit der Anwerbepolitik der Bundesrepublik Deutschland in der Gastarbeiterphase. Das Rotationsprinzip erleichterte dem Deutschen Reich den Wandel vom Agrarstaat in einen Industriestaat erheblich und milderte die sozialen Auswirkungen der Transformation auf die Einheimischen beträchtlich, da sich die Härten auf den Wanderarbeitern abfederten.

1871 kam es zur Gründung des Deutschen Reiches.

Bereits 1885 betrieb die Habsburger Monarchie die Massenausweisung ausländischer Polen aus den Grenzregionen und erließ ein Zuwanderungsverbot. Reichskanzler Bismarck instrumentalisierte zur Konsolidierung seiner rural-konservativen Regierungskoalition die laut diskutierte nationalpolitische Gefahr aus den Ostprovinzen. Die sicherheitspolitische Befürchtung basierte auf der Gefahr eines polnischen Nationalstaates, welchen Polenstämmige aus Preußen, dem zaristischen Russland und aus Österreich-Ungarn etablieren könnten. Rufe nach Wiederherstellung eines polnischen Gesamtstaates wurden seit 1848 laut. Tiefgelagerter wirkten jedoch Preußens Übernahme Schlesiens im Jahre 1742 und die Einbeziehung der Provinz Posen ins Deutsche Reich trotz erheblicher Proteste vonseiten Polens. Auch die „Alvenslebensche Konvention“ von 1863 zählt zur politischen Vorgeschichte, in der sich Preußen an der Niederschlagung des Januaraufstandes im Russischen Reich beteiligte. Zudem führte Preußen von 1871 bis 1885 in Schlesien und Posen einen erbitterten Kampf gegen die katholische Kirche und betrieb resolut die Germanisierung von Schule und Verwaltung.

1873 verfiel der Weltwirtschaftspreis für Getreide und es kam zur Großen Depression und damit zur Ost-West-Wanderung. Die Landarbeiter von den ruralen ostelbischen Gütern zogen nach Westdeutschland. Dort lockten im Zuge der Industrialisierung attraktivere und vor allem nicht saisonale Löhne als in der heimischen Landwirtschaft. In der Folge mangelte es den Großbauern in Ostpreußen an Arbeitskräften. Die Aussicht auf Arbeit initiierte eine verstärkte Zuwanderung von Polen in die Ostprovinzen. In den betroffenen Gebieten verschoben sich die Verhältnisse innerhalb der Bevölkerung zugunsten der Zuwanderer. 1871 betrug der polnische Bevölkerungsanteil in der Provinz Posen 57,2 Prozent, 1910 60,9 Prozent, wobei der polnische Saldo mit +41,2 Prozent weit über der Zuwachsrate der Deutschen mit +18,9 Prozent lag, trotz der Massenausweisungen 1885. Preußens Ausländerpolitik sah sich gefordert, zwischen der sicherheitspolitischen Sorge und den ökonomischen Interessen abzuwägen. Die Entscheidung fiel auf eine antipolnische, kontrollierte, transnationale und saisonale Anwerbepolitik.

1914 betrug die kontinentale Einwanderung in das Deutsche Reich nach amtlichen Schätzungen 1,2 Millionen Arbeitsmigranten. Acht von zehn dieser Deutschlandgänger waren Preußengänger, welche als Saisonarbeiter in die preußischen Ländereien einwanderten. Die wichtigsten Gruppen kamen aus dem russischen Zentralpolen, in geringerem Umfang aus dem österreichisch-ungarischen Galizien, sowie aus Italien. Die italienischen Arbeitsmigranten waren jedoch nicht in der Landwirtschaft sondern speziell in Ziegeleibetrieben, im Tiefbau, im Bergbau und in der industriellen Produktion tätig.

Lediglich in den nach Bergleuten ringenden oberschlesischen Ostgebieten war es den polnisch-russischen Arbeitern erlaubt, im Kohlebau zu arbeiten. Preußen annektierte 1742 das seit 1526 unter Habsburger Herrschaft stehende Montangebiet Schlesien und besiedelte es, abgesehen von Oberschlesien, ziemlich dicht mit deutschen Siedlern. Schlesiens Bevölkerung bestand 1910 aus 1.169.340 polnischen (53 %), 884.045 deutschen (40 %) und 154.596 zweisprachigen Einwohnern. Die deutsch-polnischen Bergleute zogen als Ruhrpolen in den Westen in das Ruhrgebiet, woran sie Preußen wegen ihrer Staatsangehörigkeit nicht hindern konnte. Ohne Kohle als Motor der Wirtschaft wäre jedoch die Industrialisierung zum Erliegen gekommen.

Die direkten staatlichen Interventionen bewirkten, dass sich das Deutsche Reich im Vorkriegsjahrzehnt nicht vom Auswanderungs- zum Einwanderungsland entwickelte, sondern zum „zweitgrößten Arbeitseinfuhrland der Erde“ nach den USA (Ferenczi).

Die preußische „Leutenot“ war Folge transatlantischer Auswanderung und Abwanderung der Arbeitskräfte in den besser bezahlten Westen und zeigte sich zunächst in den ostelbischen Gutsdistrikten. Die Großbetriebe deckten ihren Bedarf durch Wanderarbeiter jenseits der preußischen Ostgrenzen. Dort fanden sich zahlreiche „billige und willige“ Arbeitskräfte für den Hackfruchtbau mit Rüben und Kartoffeln. Die Arbeitskolonnen bestanden meist aus Frauen, denen ein zweisprachiger männlicher Kolonnenführer vorstand. Die Männer unterdrückten die Untergebenen sowohl in psychophysischer als auch finanzieller Hinsicht mittels der „Lohnverwaltung“.

Der katastrophale Arbeitskräftemangel in der Landwirtschaft des preußischen Ostens nötigte Berlin seit dem Ende der 1880er Jahre dazu, nach einer Lösung zu suchen, die die ökonomischen Interessen befriedigen sollte, ohne die sicherheitspolitischen zu gefährden. Es ging darum, den nötigen Arbeitskräftezustrom aus dem östlichen Ausland nicht zur Einwanderung geraten zu lassen, sondern in den Bahnen einer transnationalen Saisonwanderung zu halten.

Zu diesem Zwecke etablierte Preußen ab 1890 ein Kontrollsystem zur Steuerung und Überwachung der Arbeitsmigration der polnischen Arbeitskräfte. Die steigende Nachfrage in den östlichen Zonen führte zu einem harten Konkurrenzkampf zwischen den einzelnen Anwerbern. Diesen verschärften Anwerber aus Übersee, welche den Markt genauso beanspruchten. Dies wiederum führte zu Unstimmigkeiten mit Moskau und Warschau, welche sich die Manipulation des heimischen Arbeitsmarktes verbaten, da die Löhne in der Landwirtschaft wegen schwindenenden Arbeitsplatzangebots stiegen. Im Gegenzug sah sich Berlin genötigt, die Anwerbeverfahren der in der Hauptsache polnischen Frauen transparenter zu gestalten. Ein wesentlicher Schritt war 1907 die Übertragung des Anwerbemonopols auf die Preußische Feldarbeiterzentrale.

Die Leitung des Rotationsverfahrens übernahm ab 1907 die Preußische Feldarbeiterzentrale, aus welcher später die Deutsche Arbeiterzentrale hervorging. Preußen übertrug der halbamtlichen Behörde das Zulassungsmonopol zunächst über die auslandspolnischen Zuwanderer. Bis zum Ersten Weltkrieg erhielt die Zentrale das Legitimationsmonopol wegen der Führung geeigneter Statistiken über alle ausländischen Arbeitskräfte, wobei bezüglich der nichtpolnischen Anteile keine Restriktionen gefordert wurden. Entlang der Ostgrenze kontrollierten 141 Filialen der Feldarbeiter-Zentralstelle den Einreiseverkehr. 1913 waren allein 39 Grenzämter mit ihren Barackenlagern dazu in der Lage, täglich bis zu 10.000 Menschen aufzunehmen. Einlass fanden nur Saisonarbeiter mit festem Arbeitsvertrag und Arbeitgeber. Die Nachweise berechtigten zum gebührenpflichtigen Erwerb einer Legitimationskarte als Aufenthaltstitel auf dem Territorium des Deutschen Reiches. Die Karten waren farblich sortiert, – Niederländer und Belgier erhielten blaue, Polen rote und Ruthenen gelbe Einwanderungserlaubnisse. Die mit amtlichen Funktionen ausgestattete Privatfirma finanzierte sich selbst über Gebühren für die Legitimationskarten, über die sie das Monopol hatte.

Berlins Ausländerpolitik bezüglich der polnischen Arbeiter stützte sich auf den ab 1909 gesetzlich verankerten Inlandslegitimierungszwang und den für die Polen geltenden Zwang zur Rückkehr während der Sperrfrist (Karenzzeit) im Winter als flankierende Maßnahme zum Rotationsverfahren. Der Legitimationszwang stand für rigide Ausländerkontrollen und temporäre, nur für die aktuelle Saison gültige Genehmigungen für Aufenthalt und Arbeit in Preußen außerhalb der Sperrzeit vom 20. Dezember bis zum 1. Februar. Während dieses Zeitraums erfolgte keine Duldung polnischnationaler oder russischstaatlicher Ausländer im preußischen Binnenraum. Um die Betroffenen daran zu hindern, in andere Teilstaaten Deutschlands auszuweichen, versuchte Preußen erfolglos, diese zur Unterstützung der Zwangsrotation im ganzen deutschen Reich zu bewegen. Teilweise entzogen sich die Wanderarbeiter auch mithilfe deutscher Arbeitgeber durch unerlaubte Beschäftigungen. Für besonders qualifizierte Einwanderer im nichtlandwirtschaftlichen Bereich mit gesicherten Lohnverhältnissen galt die Regelung wiederum nicht.

Das Rotationsprinzip hielt die länderübergreifende Wanderung im Gange und gleichzeitig schränkten die nötigen Legitimationskarten die Bewegungsfreiheit der Wanderarbeiter erheblich ein, da darauf Arbeitgeber und Arbeitnehmer vermerkt waren. Der Arbeitnehmer bedurfte des Einverständnisses des Arbeitgebers um den Job zu wechseln. Ansonsten drohte die sofortige Abschiebung wegen „mangelndem Arbeitseifer“ oder „Kontraktbruch“. Konnte sich ein polnischer Arbeiter nicht ausweisen, erfolgte sofort die Ausweisung wegen unrechtmäßigen Aufenthalts bzw. naheliegendem Verdacht auf Kontraktbruch.

Die polnischen Wanderarbeiter wurden gezielt aus eventuellen Gruppierungen aussortiert, Familienverbände und Gruppen zerrissen. Familiennachzug war nicht gestattet und die einzelnen Kolonnen wurden nach jeweiligem Geschlecht getrennt. Eventuelle Schwangerschaften zogen die sofortige Abschiebung auf eigene Kosten nach sich. Im Frühjahr empfing Preußen die Arbeiter willkommen und im Herbst verstärkten ordnungspolitische Maßnahmen gegen die „lästige Ausländer“ den Druck zur Remigration.

Die ausländischen Agenten arbeiteten oft betrügerisch sowohl gegen das Abwerbeland wie auch gegen das Anwerbeland und nicht zuletzt gegen die vermittelten Arbeiter selbst. Die internen preußischen Regelungen beschäftigten sich jedoch nur mit Rechtsschutz für die Arbeitgeber und nicht für die betroffenen Arbeitnehmer. Die damit hervorgerufenen internationalen Konflikte überschatteten die berechtigten Fragen, welchen sich Preußen bezüglich der eigenen Anwerbepolitik stellen hätte müssen.

Die Agenten und Vertrauensleute der Feldarbeiterzentrale machten sich in der Regel mehrere Vorteile zunutze: Die Vermittlungsgebühren zahlten oft nicht die Arbeitgeber, da sie die Wanderarbeiter in die Vorausleistung zwangen. Hatten sie den Status als Kolonnenführer, so behielten sie die Hälfte der Lohnzahlungen der Untergebenen für sich ein.

Einen Sonderfall bildeten die Galizier. Im Gegensatz zur polnischen Rechtsprechung war die gewerbsmäßige Anwerbung nicht ungesetzlich und entsprechend viele Agenten mischten auf dem heimischen Markt mit. Die Österreicher entwickelten eigene Strategien, um wenigstens bis zur preußischen Grenze unbehelligt zu gelangen und sich als „Selbststeller“ in eigener Regie und in großen Trupps von den preußischen Agenten in einer der 141 Filialen der Feldarbeiterzentrale anwerben zu lassen, deren engmaschiges Netz die Grenzbewegungen weitaus genauer beobachtete als die preußischen Grenzpolizei.

Die russischen Behörden sahen in der transnationalen Arbeitsmigration eine Gefahr der Auswanderung der polnischen Bevölkerung nach Übersee. Der Verlust hoher Anteile an arbeitsfähiger Bevölkerung hätte unweigerlich die Preise der derzeit billigen landwirtschaftlichen Erzeugnisse aus Kongresspolen in die Höhe getrieben. Der finanzielle Vorteil der Produkte ergab sich aus dem niedrigen Lohn in der Landwirtschaft wegen eines Überangebots an Arbeitskräften.

Die niedrigen Löhne wiederum erlaubten vielen Polen nur eine bescheidene Lebensweise, welche sie auch in Preußen beibehielten. In den „kaum Fleisch aber umsomehr Kartoffeln konsumierenden Kleinstellenbesitzer“ sah wiederum Max Weber eine Gefahr der Polonisierung des Ostens. Seines Erachtens „verdrängten“ die armbäuerlichen Auslandspolen mit „niedrigem Kulturniveau“ lediglich die preußischen Billiglohnarbeiter, nicht jedoch die preußisch-polnischen.

Zwischen 1890 und 1900 verlegten 300.000 Zentralpolen ihren Lebensmittelpunkt außer Landes. Das Ziel war in der Regel Amerika und auch Brasilien. So emigrierten 1892/93 allein 40.000 russische Polen nach Südamerika (Brasilienfieber). Die Auswanderungsbewegung trieb den Preis der Tagelöhner wiederum enorm in die Höhe und erreichte 1904 in den grenznahen Regionen Werte von bis zu 88 Kopeken, was etwa 1,9 DM entsprach. Da sich inzwischen überseeische Netzwerke herausgebildet hatten, konnten selbst die Spitzenlöhne die Auswanderung nicht stoppen. Bis zum Ersten Weltkrieg wanderten fünf Millionen Personen aus Russland (insbesondere Polen und Juden) und aus Österreich-Ungarn auf dem Weg über das Deutsche Reich als Transitland nach Amerika aus.

Auch Moskaus Begrenzungspolitik vermochte es, ausgenommen in den Krisenjahren 1907 und 1908, nicht, der Massenauswanderung Einhalt zu gebieten. Preußen wiederum nahm die „russische Drohung“ mit Sorge zur Kenntnis, doch war die deutsche Abhängigkeit von den polnischen Wanderarbeitern schon zu groß. So verkündete der damalige Rat der Wirtschaftsweisen, das „Preußische Landesökonomie-Kollegium“, „dass durch eine Verhinderung oder Beschränkung des Zugangs ausländischer Wanderarbeiter der Landwirtschaft fast das Todesurteil gesprochen werden würde“. Dies bekräftigte später eine Forschungsstudie : „Ein Ausbleiben der ausländischen Wanderarbeiter stellt die Volksernährung in Frage“. Und der oberschlesische Regierungspräsident fügte hinzu, dass „die oberschlesische Industrie tatsächlich ohne ausländische Arbeiter ihre Betriebe nicht aufrechterhalten kann“. Der Direktor der Arbeiterzentrale, Freiherr von Bussche-Kessel resümierte, „in den arbeiterimportierenden Staaten noch auf lange Zeit hinaus für die Arbeitgeber das brennende Bedürfnis bestehen, aus dem Ausland Arbeitskräfte heranzuziehen“.

Mit diesen Worten machte der Freiherr alle Hoffnungen zunichte, im Rahmen der 1910 in Budapest einberufenen Konferenz der Mitteleuropäischen Wirtschaftsvereine mit den anderen beteiligten Staaten die Sachgebiete Migration und Arbeitsmarkt einvernehmlich zu regeln. Die Gespräche verliefen auch wegen der gegensätzlichen Positionen im Sande.

Die internationale Politik vermochte erst in der Weimarer Republik kleine Zugeständnisse aushandeln.

Der Sonderfall Preußen diente als Modellfall für spätere arbeitspolitische Prozesse von der Weimarer Zeit bis hin zur Gastarbeiterpolitik in den 1950ern. Das Inländerprimat von 1927 und Zuwanderungsbeschränkungen erweiterten das ursprüngliche einwanderungspolitische Instrumentarium. Die halbstaatliche Feldarbeiterzentrale wandelte sich während des Ersten Weltkriegs in eine staatliche öffentliche Arbeitsverwaltung, welche aus den schon 1890 gebildeten Arbeitsnachweisverbänden hervorging. Die neue Verwaltung stützte sich auf die organisatorischen Erfahrungen der Vorgängerbehörde und übernahm die Systeme zur Ausländerkontrolle und Beschränkungen bezüglich des Aufenthalts und der Beschäftgigung.

Die neueingeführten Kontingentregelungen stellen insofern eine wesentliche Erweiterung dar, als diese zum Ziel hatten, sowohl das Bedürfnis der Arbeitgeber zu stillen als auch die einheimischen Arbeitskräfte gegen Lohnkonkurrenz zu schützen.

Im Gegensatz zur modernen Arbeitsmarktpolitik beruhte die antipolnische Ausländerpolitik Preußens lediglich auf sicherheitspolitischen Erwägungen, nicht jedoch auf arbeitsmarktpolitischen oder protektionistischen.

Friedrich Heinrich Karl Syrup vom Kabinett Schleicher erließ 1933 die Verordnung über ausländische Arbeitnehmer. Die Landesarbeitsämter führten den Inlandslegitimierungszwang wieder ein, verteilten „Arbeitskarten“ und überwachten die Zugereisten (Mark Terkessidis,2000).

Deutschland nahm von 1987 bis 2001 in absoluten Zahlen mehr Einwanderer auf als die klassischen Einwanderungsstaaten Kanada und Australien in der Summe. Dennoch verweigerte sich die Politik lange Zeit der eigenen Realität als Einwanderungsland und tabuisierte das Thema mit gegenteiligen Aussagen. Diese Verweigerung endete Ende 1991 mit dem Dresdener Parteitag der CDU und der Streichung der Formel „Deutschland ist kein Einwanderungsland“ aus dem Dresdener Manifest.

Die allgemeinen politischen Maßnahmen im Sinne der Reformen am Anfang des neuen Jahrtausends verschlechterten in der Regel die Stellung der Migranten bezüglich Rente, sozialer Sicherheit, Gesundheitsversorgung und am Arbeitsmarkt. Beispielsweise kann ein langzeitarbeitsloser Einwanderer aus einem Nicht-EU-Land seit Einführung von Hartz IV sein Aufenthaltsrecht in Deutschland verlieren.

Zur ausländischen Wohnbevölkerung zählen alle Personen, welche keinen deutschen Reisepass haben und melderechtlich erfasst sind. Darunter sind auch Ausländer, die in Deutschland geboren wurden, sich jedoch (noch) nicht haben einbürgern lassen. Illegale Immigranten zählen also nicht zum benannten Personenkreis.

Das Grundgesetz definierte also ursprünglich das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland als eine ethnisch homogene Abstammungsgemeinschaft.

Die vierte Phase setzte ein mit der bundesdeutschen Bewusstwerdung der Realität Deutschlands als Einwanderungsland. Zu dieser Zeit prägten zunehmende Arbeitslosigkeit und ansteigende Asylbewerberzahlen die deutsche Gegenwart. Die Politik entwarf in den Jahren 1980 und 1981 im Diskurs um das Asylrecht Horrorszenarien und schürte Ängste und Abwehrhaltungen in der Bevölkerung vor der proklamierten Flut aus dem Ausland, welche zu einer weiteren Ausgrenzung und Ablehnung der ausländischen Wohnbevölkerung führte. SPD, FDP, CDU und CSU brachten 1981 ihre Empfehlungen zur Begrenzungspolitik ein. Die Politik verlegte sich auf die Limitierung des Nachzugs von Ehegatten als auch auf eine Senkung des Nachzugsalters. Die Regierung sah sich derzeit einer Opposition gegenüber, welche zwar keine sachlichen Beiträge leistete, sondern sich im wesentlichen auf das Anprangern außenpolitischer Inkompetenz beschränkte.

Im Sommer 1982 beschloss die sozialliberale Regierung die Rückkehrförderung, welche die spätere Regierung Kohl umsetzte. Zentral ging es um die Rückkehrprämie, die Rückerstattung von Beiträgen der Arbeitnehmer zur Rentenversicherung und um die dem Arbeitsamt zugeordnete Mobilitätsberatung. Letztere Maßnahmen galten zunächst nur für ein halbes Jahr und führten eher, – analog zum französischen Modell – , zu den sogenannten Mitnahmeeffekten, welche später politisch ausgeschlachtet wurden. Verschwiegen wurde in der politischen Diskussion, dass das Paket dem deutschen Staatshaushalt sehr dienlich war. Das Budget gewann an drei bis vier Milliarden Mark, da der Arbeitnehmeranteil nicht ausbezahlt wurde. Zudem sparte der deutsche Haushalt enorm durch diesen schmackhaft gemachten Export von Arbeitslosen durch Einsparungen bezüglich Arbeitslosengeld und Kurzarbeitergeld.

Der Ausländerpolitik selbst mangelte es jedoch an Konzepten und Handlungswillen. Zwar wurde sie der wirtschaftlichen, sozialen und Außenpolitik gleichgestellt, doch erwies sich die 1982 von allen Parteien als dringend empfundene Reform des Ausländerrechts als Lippenbekenntnis. Trotzdem war die einheimische Bevölkerung mobilisiert gegen die „ausländischen Inländer“. Ziele der derzeitigen Politik waren das Versprechen von Integrationsmaßnahmen, die Verfestigung des Anwerbestopps und die Rückkehrförderung. Die „Ausländerdiskussion“ erschöpfte sich in Vorwürfen des Asylmissbrauchs. Die Regierung von CDU und FDP verlangte zusätzlich nach einer Verschärfung des Familiennachzugs. 1983 prägte die Diskussion der Zwist zwischen Friedrich Zimmermann (CSU) und Liselotte Funke (FDP) bezüglich der Minderung des Nachzugsalters ausländischer Kinder.

Das neue Ausländergesetz trat am 1. Januar 1991 in Kraft. Laut OVG-Richter Dr. Fritz Franz verstößt das reformierte Gesetz sowohl gegen das Völkerrecht als auch bezüglich Vertrauensschutz, Verhältnismäßigkeit und Rechtsweggarantie gegen das Grundgesetz. (Die Grünen/Bündnis 90, Pressemitteilung Nr. 888/90 (8. November 1990); F. Franz, Ausländerrecht auf Kollisionskurs mit der Verfassung. Gutachten zur Verfassungsmäßigkeit des AusIG'90, Nov. 1990.) Helmut Rittstieg setzt dagegen, „Seine Vorschriften über die Aufenthaltsverfestigung, den Familiennachzug, die Rechtsansprüche der jungen Generation und die Einbürgerung verschaffen den ehemaligen Gastarbeitern, ihren Ehegatten und Kindern und sonstigen Inländern fremder Staatsangehörigkeit erstmals auf der gesetzlichen Ebene den Einwandererstatus..“ Doch räumt der Jurist ein: „Das neue Ausländergesetz behandelt Inländer fremder Staatsangehörigkeit freilich nach wie vor als potentielle Gefahr für die Gesellschaft. Es unterstellt sie in den §§ 75 und 76 behördlichen Mitteilungs- und Überwachungsvorschriften, „die von einem totalitären Überwachungswahn getragen sind“. Dazu kam die merkliche Verschärfung der Ausweisungsrichtlinien bezüglich der Erteilung befristeter und unbefristeter Aufenthaltserlaubnisse. Rittstieg ordnete das Gesetz ein als „typisches Juristengesetz“, welches für den Laien unverständlich und für die betroffenen Ausländer am wenigsten transparent ist: „In erster Linie bringt es nicht den Betroffenen mehr Rechtssicherheit, sondern perfektioniert das ausländerbehördliche Instrumentarium“. Laut Karl-Heinz Meier-Braun war die Reform zwar nötig, doch ist das Gesetz in vielen Punkten „dringend reformbedürftig“. (H. Rittstieg,1991:23–32; ; K.-H. Meier-Braun, S. 21 und H. H. Heldmann 1991 vgl. K. Sieveking 1990). Das Gesetz erlaubte weder politische Partizipation noch Mehrstaatigkeit, setzte also auf Assimilation und nicht auf Integration. Begründet auf der beschämenden kollektiven Erfahrung der Arbeitsmigranten, als beliebig austauschbarer Gastarbeiter willkommen zu sein und nicht als Mensch und Einwanderer, erschwert sich die Entscheidung zur Staatsbürgerschaft der zweiten Generation. Diese flüchtete sich eher in die „ideelle Staatenlosigkeit eines diffusen Kosmopolitismus“ (Bade) oder aber in die „als multikulturell und supranational verstandene Identität von selbstbewussten EG-Bürgern“ (Bade), soweit das Heimatland dieses Selbstbewusstsein zulässt.

1992 kam es zum Asylkompromiss.

2000 vermeldete der Verein Deutscher Ingenieure (VDI) trotz Massenarbeitslosigkeit in Deutschland 100.000 offene Stellen für Informatiker, weil der Arbeitsmarkt nicht genug qualifizierte Kräfte anbot. Auf Druck der Wirtschaft führte die Bundesregierung zur Anwerbung von Fachkräften aus der IT-Branche auf der CeBIT im Jahr 2000 die Green-Card ein. Dabei handelte es sich um eine Sonderregelung für 20.000 ausländische hochqualifizierte, vorwiegend aus Asien stammende Computerspezialisten mit begrenztem Aufenthaltsstatus, welche den Anwerbestopp außer Kraft setzte. Wegen der befristeten Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis fand die Anwerbung nur zögerlich Anklang. Zwischen 1. August 2000 und 31. Dezember 2003 wurden den Unternehmen in der Informationstechnologie 15.658 Arbeitsgenehmigungen zugesichert, von denen 11.326 in Anspruch genommen wurden.

Die originale amerikanische Green-Card beinhaltet keine Begrenzungen, sondern fördert die Einbürgerung. Deshalb ist der Begriff ein Euphemismus für das Rotationsprinzip aus der Gastarbeiterphase.

Am 1. Januar 2005 löste das Aufenthaltsgesetz (AufenthG) das Ausländergesetz ab. Dieses regelt erstmals auch das übergeordnete ausländerpolitische Ziel der Integrationsförderung. Die Grundsätze der staatlichen Integrationsmaßnahmen, die Integrationskurse, finden sich in den §§ 43 bis 45 AufenthG. Ergänzungen finden sich in der Verordnung über die Durchführung von Integrationskursen für Ausländer und Spätaussiedler. Das Gesetz findet keine Anwendung auf freizügigkeitsberechtigte Bürger der EU und deren Familienangehörige sowie auf Diplomaten. Das Gesetz ist noch nicht angepasst an die verbindliche Richtlinien der EU bezüglich des Ausländer- und Asylrechts und an das Antidiskriminierungsgesetz. (Stand Dezember 2005). Nach europäischem Recht sind Richtlinien der EU durch die Mitgliedstaaten durch ein eigenes Gesetz in nationales Recht umzusetzen.

Zum Abbau vorhandener Integrationsdefizite und um das Verständnis zwischen den Deutschen und den hier lebenden Ausländern zu fördern, installierte die sozialliberale Bundesregierung 1978 das Amt des Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen.

Im November 1997 trat das Gesetz zur Änderung ausländer- und asylverfahrensrechtlicher Vorschriften in Kraft. Das Gesetz verbesserte die Rechtsstellung der in Deutschland lebenden Ausländer, erleichterte die staatlichen Möglichkeiten von Ausweisung und Abschiebung krimineller Ausländer und verankerte gleichzeitig das Amt des Ausländerbeauftragten gesetzlich.

Entsprechend den Bestimmungen des Ausländergesetzes von 1991 legt der Bundesausländerbeauftragte dem Deutschen Bundestag im Turnus von zwei Jahren einen auch im Internet veröffentlichten „Bericht über die Lage der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland“ vor. Dieser beinhaltet „aus integrationspolitischer Sicht die Entwicklungen in den Bereichen des Rechts, der sozialen, beruflichen und wirtschaftlichen Situation, des Wohnens und anderer wichtiger Lebensbereiche“.

Nach den Wahlsiegen von CDU und FDP versuchten die Länder Hamburg und Sachsen-Anhalt ohne Erfolg, ihre Ausländerbeauftragten abzuschaffen.

Der vierte Bericht aus dem Jahre 2000 bezeichnete als wichtigsten Fortschritt der Integrationspolitik die Reform des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts sowie die anvisierte Verbesserung des Aufenthaltsrechts für Ehegatten. Warnend verwies der Bericht auf die sinkenden Anteile von Ausländern im Ausbildungsbereich und den historischen Höchststand der Ausländerarbeitslosigkeit.

Die Ausländerbeauftragten von Bund und Ländern beschlossen 2002 die Einrichtung einer Arbeitsgruppe Integration, um die Konkretisierung der Integrationsförderung nach dem Zuwanderungsgesetz zu begleiten und koordinieren. Vorrangiges Ziel war die Ausgestaltung der Integrationskurse für Neuzuwanderer, welche seit 2003 verpflichtend von Bund und Ländern anzubieten sind. Dabei möchten sich die Beauftragten vor allem dafür einsetzen, dass die Angebote den sehr unterschiedlichen Bedürfnissen und Voraussetzungen von neu einreisenden Migranten entsprechend variieren. Schließlich gibt es hier ein Gefälle von Höchstqualifizierten bis zu Menschen ohne jeglichen Schriftsprachkenntnissen.

Seit dem 1. Januar 2005 ist der Begriff „Ausländerbeauftragter“ nicht mehr korrekt, denn nach § 92 bestellt die Bundesregierung einen „Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration“. Das Amt der Beauftragten ist dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend zugeteilt. Die Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag ist nicht zwingend. Das Amt ist an die Legislaturperiode des Bundestages gebunden.

Schon zu Beginn der Amtszeit 1998 drängte die rot-grüne Koalition auf eine Reform des Staatsangehörigkeitsrechts. Die damalige Opposition weigerte sich jedoch, im Falle einer Einbürgerung Mehrstaatigkeit zu erlauben.

Die Diskussion in Gesellschaft und Politik wurde hochkontrovers geführt. Zur Klärung wurde eigens ein Gremium einberufen, um Vorschläge zur Gestaltung der Zuwanderung und zur Förderung der Integration zu erarbeiten. Das Gremium war die „Unabhängige Kommission Zuwanderung“, welche auch nach der Vorsitzenden als „Süssmuth-Kommission“ bezeichnet wurde.

Der erste Gesetzentwurf im Jahr 2001 gründete auf dem Bericht der Süssmuth-Kommission und enthielt ein Punktesystem nach kanadischem Vorbild. Beim Punktesystem wurden Einwanderungsbewerber benotet und je nach Qualifikationen, Fähigkeiten und Nützlichkeit Punkte erteilt. Unterschieden wurde zwischen Einwanderern, „also junge, gut ausgebildete Menschen“, deren Nützlichkeit nach einem Punktesystem beurteilt wurde, mit Daueraufenthaltsstatus und Perspektive auf Einbürgerung und „Zuwanderern“, die „kurzfristige Engpässe am Arbeitsmarkt überbrücken“ sollten, ohne Daueraufenthaltsrecht. Nach Auseinandersetzungen zwischen Regierung und Opposition entfiel dieser Passus aus dem Gesetzestext.

Am 12. Juli 2000 setzte Bundesinnenminister Otto Schily (SPD) eine von Rita Süssmuth geleitete überparteiliche Kommission „Zuwanderung“ ein. Diese sollte praktische Lösungsvorschläge und Empfehlungen für eine neue Ausländer- und Zuwanderungspolitik erarbeiten. Die Süssmuth-Kommission legte am 4. Juli 2001 ihren Abschlussbericht vor. Am 3. August 2001 erfolgte die Vorlage des Referentenentwurfs für ein Zuwanderungsgesetz, welchen die unionsregierten Länder am 20. Dezember 2001 ablehnten. Die Regierungskoalition überarbeitete den Gesetzesentwurf und nahm zahlreiche Forderungen der Union auf, welche jedoch am 25. Februar 2002 den Konsensvorschlag erneut ablehnte.

Am 1. März 2003 verabschiedete der Bundestag das Zuwanderungsgesetz mit den Stimmen von SPD und den Grünen. Der Bundesrat stimmte am 22. März 2003 dem Zuwanderungsgesetz in einem umstrittenen Abstimmungsverfahren zu. Am 16. Juli wurde das Bundesverfassungsgericht angerufen wegen eines Formfehlers in der Bundesratsabstimmung. Dieses entschied am 18. Dezember, das Zuwanderungsgesetz sei nicht rechtmäßig erlassen worden und damit nichtig.

Am 9. Mai 2003 beschloss der Bundestag erneut das unverändert eingebrachte Zuwanderungsgesetz, welchem der Bundesrat erneut nicht zustimmte. Deshalb rief die Bundesregierung den Vermittlungsausschuss an.

Am 25. Mai 2004 einigten sich die Vorsitzenden von SPD, Grünen, FDP, CDU und CSU auf einen Kompromiss. Otto Schily, Unions-Verhandlungsführer Peter Müller und der bayerische Innenminister Günther Beckstein wurden beauftragt, einen Gesetzentwurf zur formulieren.

Das Gesetz wurde am 1. Juli 2004 im Deutschen Bundestag verabschiedet und der Bundesrat stimmte dem am 9. Juli zu. Am 1. Januar 2005 trat das Zuwanderungsgesetz in Kraft.

Eine der wesentlichen Neuerungen ist die Auflage für Zuwanderer, ab 2005 Integrationskurse zu besuchen. Im Wesentlichen handelt es sich dabei um einen Sprachkurs von mehreren hundert (derzeit 600) Stunden in Deutsch. Man geht davon aus, dass deutsche Sprachkenntnisse unerlässliche Voraussetzung für eine berufliche und soziale Integration von Migranten sind. Die Notwendigkeit deutscher Sprachkenntnisse für eine Erfolg versprechende Integration wird untermauert durch die letzte Studie von PISA (Programme for International Student Assessment), in welcher die schulischen Leistungen von 15-jährigen Schülern in 28 OECD und vier Nicht-OECD-Ländern verglichen wurden.

Laut Marieluise Beck, Ausländerbeauftragte im Jahre 2000, bedarf es einer neuen Konzeption der Sprachförderung, um die Chancen ausländischer Bewerber auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu stärken und eine stärkere Beteiligung an beruflicher Bildung und Weiterbildung anzuregen. Sie unterstreicht, dass Integration nicht nur für die Beseitigung tatsächlicher oder vermuteter Defizite von Migranten steht. Gleichzeitig ginge es auch um Ausgewogenheit, nämlich „um eine neue Balance von Rechten und Pflichten in der Integrationspolitik, bei der klare und erfüllbare Erwartungen klaren und garantierten Ansprüchen gegenüberstehen“.

Die Bundesanstalt für Arbeit berät remigrationswillige ausländische Arbeitnehmer aus den Abwerbestaaten, welche nicht zur EU gehören, im Rahmen der Mobilitätsberatung über Chancen und Risiken einer Reintegration im Herkunftsland. Die Qualität der Beratung ist jedoch stark abhängig von der fachlichen Kompetenz der jeweiligen Berater.

Schon das Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts vom Januar 1991 ermöglichte speziell der ersten und zweiten Gastarbeitergeneration, über Regelansprüche auf Einbürgerung („in der Regel“) die deutsche Staatsangehörigkeit unter erleichterten Bedingungen zu erwerben. Die Ansprüche wurden zunächst auf fünf Jahre befristet.

1993 entstand durch Reform das Staatsangehörigkeitsgesetzes erstmals ein rechtlicher Anspruch auf Einbürgerung. Voraussetzung waren 15 Jahre rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt in der Bundesrepublik. Für Jugendliche im Alter zwischen 16 und 23 Jahren galt eine Fristverkürzung auf 8 Jahre. Die bisherigen Regelansprüche auf Einbürgerung im Ausländergesetz wurden umgewandelt in unbedingte Ansprüche („ist auf Antrag einzubürgern“), welche fortan unbefristet gelten.

Integration ist zu verstehen als gesamtgesellschaftliche Aufgabe, Gesetze allein können sie nicht herbeiführen. Trotzdem versuchte die Bundesregierung im Jahre 2000 mit Einführung des Staatsangehörigkeitsrechts, dem Faktum der aktuell beobachtbaren und absehbar zunehmenden Einwanderung Rechnung zu tragen. Ziel war es, die Möglichkeiten der gesellschaftlichen Teilhabe und der politischen Willensbildung (Partizipation) zu stärken. Das Gesetzeswerk schließt die Kluft zwischen der gesellschaftlichen Wirklichkeit von derzeit 7,3 Millionen in Deutschland dauerhaft sesshaften Ausländern und deren rechtlicher Zugehörigkeit.

Zwei Neuregelungen machen den Kern des Gesetzes aus: Zum einen die Ergänzung des aus der Kaiserzeit stammenden Abstammungsprinzips, dem ius sanguinis (Blutsrecht), durch den Erwerb der Staatsangehörigkeit durch Geburt, dem ius soli (Geburtsrecht), um die Integration zu fördern. Seitdem können in Deutschland geborene Kinder, auch ausländischer Eltern, mit der Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit erhalten und wachsen gleichberechtigt auf. Zum anderen kam es zur Verkürzung der Einbürgerungsfrist von 15 auf acht Jahre. Wer in diesem Zeitraum dauerhaft und rechtmäßig in Deutschland wohnt, erwirbt einen Anspruch auf Einbürgerung (Anspruchseinbürgerung). Weitere Voraussetzungen sind ein Bekenntnis zur deutschen Verfassung, ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache, Straflosigkeit und die selbständige Finanzierung des eigenen Lebensunterhalts. Eine Extremistenklausel wurde als Versagungsgrund aufgenommen.

Mit der Staatsbürgerschaft erhalten die Betroffenen uneingeschränkte Bürgerrechte wie Wahlrecht, Freizügigkeit, das Recht auf freie Berufswahl oder den Schutz vor Auslieferung und Ausweisung. Zum anderen unterliegen sie dann auch beispielsweise der Wehrpflicht.

Mehrstaatigkeit beschreibt den Besitz der Staatsangehörigkeit mehrerer Staaten durch eine Person (Mehrstaater oder Doppelstaater). Dieses Verhältnis kann Fragen zu komplexen Themen wie dem Wehrdienst aufwerfen. Die Aufgabe der ursprünglichen Staatsangehörigkeit kann auch mit erheblichen Nachteilen verbunden sein. Im Fall von Türkei und Jugoslawien wirkt sich der Wechsel nicht unerheblich bezüglich des Erbrechtes aus. Integrationshindernd ist auch die Auflage, dass ausländische Partner bei gemischten Ehen vor der Einbürgerung die ursprüngliche Staatsbürgerschaft aufgeben.

Mehrstaatigkeit erlaubt das Gesetz nur in Härtefällen, wenn zum Beispiel von dem anderen Staat unüberwindbare Hürden gegen die Entlassung aus einer Staatsangehörigkeit aufgebaut werden. Dies kann die Nichtaushändigung wichtiger Papiere sein. Ansonsten haben sich Betroffene, die nach dem Geburtsrecht sowohl eine deutsche als auch die Staatsangehörigkeit ihrer ausländischen Eltern haben, im Alter von 18 und 23 Jahren für eine der beiden Staatsangehörigkeiten zu entscheiden. 2003 behielten 41 Prozent der Eingebürgerten ihre frühere Staatsangehörigkeit. Schätzungsweise stellen Aussiedler den größten Anteil an Doppelstaatern. Diese Gruppe wird zwar nicht statistisch erfasst, doch teilte das Bundesinnenministerium 2002 mit, dass zwischen 1993 und 2000 etwa 1,2 Millionen Aussiedlern eine doppelte Staatsbürgerschaft zugebilligt wurde. Laut Schätzung des BMI leben 2005 in Deutschland insgesamt mindestens zwei Millionen Mehrstaater.

2000 bis 2002 kam das Geburtsrecht in 117.425 Fällen zur Anwendung. Bis 1990 erfolgten jährlich zwischen 10.000 und 20.000 Einbürgerungen. 2000 lag die Zahl der Einbürgerungen bei 186.688. Seitdem ist die Zahl wieder rückläufig, 2003 wurden 140.731 Ausländer eingebürgert. Bezüglich der Herkunftsländer der Eingebürgerten beantragten 2003 unter anderem insgesamt 56.244 Türkischstämmige, 9.440 Iraner und 5.504 Bürger des ehemaligen Jugoslawien erfolgreich die Staatsbürgerschaft.

Der Zugang zu vielen sozialen, nicht politischen Angeboten ist für Einwanderer inzwischen auch ohne deutsche Staatsbürgerschaft möglich.

Die amtliche Statistik bezüglich ausländischer Bevölkerungsanteile hat nur eine eingeschränkte Aussagekraft. Die Statistik gibt keinen Aufschluss, ob ein Ausländer nun eingewandert oder in Deutschland geboren ist. Bekannt ist jedoch, dass 2004 1,4 Millionen (14 Prozent) der 6,7 Millionen als Ausländer geführten Personen ihren Geburtsort in Deutschland haben. Zudem unterscheidet die Statistik bei deutschen Staatsangehörigen nicht zwischen Personen mit und ohne Migrationshintergrund. Darunter fallen etwa Aussiedler, Spätaussiedler oder Eingebürgerte. Zwischen 1970 und 2004 wurden allein schon etwa 1,5 Millionen Einbürgerungen vorgenommen.

Zum Zwecke der besseren Beschreibung von Bevölkerungsstruktur und Integration führte der Gesetzgeber 2005 das Mikrozensusgesetz ein. Demnach werden im Mikrozensus neben der aktuellen Staatsangehörigkeit auch die eventuell vormalige Staatsangehörigkeit und das Jahr der Einbürgerung erfasst. Zusätzlich werden alle vier Jahre Angaben zur Staatsangehörigkeit der Eltern erhoben, falls diese nach 1960 einen dauerhaften Aufenthalt in Deutschland haben oder hatten. Die Merkmale sind das Zuzugsjahr, die ehemalige Staatsangehörigkeit sowie das Einbürgerungsjahr, wenn eine Einbürgerung stattgefunden hat.

Brüssel spielt eine immer größere Rolle in den politischen Feldern Integration, Migration und Asylrecht in einem Europa ohne Binnengrenzen. So hat die supranationale EU verschiedene Richtlinien erlassen, vor allem im Bereich der Asylpolitik, welche von den Mitgliedstaaten verpflichtend in nationales Recht umzusetzen sind. Der Einfluss der Europäischen Union zeigt sich beispielhaft am aktuellen Entwurf für ein Antidiskriminierungsgesetz, welches auf EU-Vorgaben beruht.

Bis 1990 verfügte die EU über keinerlei migrationspolitischen Kompetenzen. Jeder Staat regelte seine Belange selbst und es gab nur in Bereichen wie Kriminalitätsbekämpfung erste gemeinsame Absprachen.

Der seit 1999 gültige Amsterdamer Vertrag verlagert die Kompetenzen der einzelnen Mitgliedsstaaten bezüglich Migration und Asyl nach Brüssel.

Im Zuge dieser Vergemeinschaftung von Asylpolitik, Einwanderungspolitik und Flüchtlingspolitik verabschiedete nun die supranationale Behörde entsprechende gemeinsame und von den Mitgliedstaaten verbindlich umzusetzende Richtlinien. Damit ging einher die Ausstattung des Europäischen Parlaments mit mehr gesetzgeberischer Macht. Die Europäische Kommission kann Gesetzesvorhaben von höherer Bedeutung anstoßen. Die Richtlinien und Vorhaben bedürfen wiederum der Zustimmung des Europarates, welcher sich aus den europäischen Innenministern, Justizministern (Migrationsministern) zusammensetzt.

Die rund 22 Prozent Ausländer-Anteil an der Gesamtbevölkerung bedeuten europaweit gesehen einen Spitzenwert. Dabei ist der Anteil in den französischsprachigen Kantonen tendenziell etwas höher als in der Deutschschweiz, welche die Bevölkerungs-Mehrheit darstellt. In der Schweiz ist eine politische Kontroverse im Gang: Es gibt Kreise, die der Auffassung sind, dieser Ausländer-Anteil dürfe nicht mehr weiter ansteigen. Da das Land ans Abkommen über den freien Personenverkehr mit der EU angeschlossen ist, könnte eine Stabilisierung des Anteils nur über Personen aus Drittstaaten erfolgen. Die Auffassung der Gegenseite läuft darauf hinaus, eine angeblich vergleichsweise restriktive Einbürgerungspolitik für den hohen Ausländer-Anteil verantwortlich zu machen. Rechtsbürgerliche Kreise wehren sich derzeit mit einer Volksinitiative dagegen, diese Einbürgerungspolitik zu liberalisieren, weil sie das Argument für falsch halten. Wer mit zwei aus Afrika stammenden Spielern Fussball-Länderspiele bestreite, könne wohl kaum eine restriktive Einbürgerungspolitik haben, heisst es. Die Schweiz kann diesbezüglich nicht mit Frankreich oder Großbritannien, wo solches normaler ist, verglichen werden, weil sie keine Vergangenheit mit außereuropäischen Kolonien aufweist. Im Asylbereich bemüht sich das Land, dem humanitären Völkerrecht gerecht zu werden, wobei die Asylgesetzgebung kürzlich gegen Missbräuche verschärft wurde. Man ist dem Dubliner Übereinkommen (siehe oben) angeschlossen.

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Hartz-Konzept

Das Hartz-Konzept ist eine Bezeichnung für Vorschläge der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, die unter der Leitung von Peter Hartz tagte und im August 2002 ihren Bericht vorlegte.

Die Kommission wurde von der Bundesregierung unter Gerhard Schröder eingesetzt. Sie sollte Vorschläge dazu unterbreiten, wie die Arbeitsmarktpolitik in Deutschland effizienter gestaltet und die staatliche Arbeitsvermittlung reformiert werden könne. Anlass dafür war unter anderem das Bekanntwerden von geschönten Statistiken der Bundesanstalt für Arbeit über deren Vermittlungserfolge und über den Umfang des Verwaltungspersonals (etwa 85.000) im Verhältnis zur Zahl der Vermittler (etwa 15.000). Erklärtes Ziel des Hartz-Konzeptes war es, innerhalb von vier Jahren die Arbeitslosenzahl von damals vier Millionen zu halbieren. Dieses Ziel konnte nicht annähernd erreicht werden.

In den Medien wurde das Konzept auch als Hartz-Paket bezeichnet, da es ein Bündel von verschiedenen Maßnahmen enthält. Zur besseren Umsetzung im Gesetzgebungsverfahren wurden die Maßnahmen aufgeteilt in einzelne Gesetze zur Reform des Arbeitsmarktes mit den Kurzbezeichnungen Hartz I, Hartz II, Hartz III und Hartz IV; die einzelnen Gesetze traten schrittweise zwischen 2003 und 2005 in Kraft. Einschneidende Änderungen an den Gesetzen erfolgten bereits ab 2006; siehe dazu Arbeitslosengeld II.

Ziel der Kommission war es, Beschlüsse auf der Grundlage einer Diskussion verschiedener Experten wie Unternehmensberatern, Politikern und Managern vorzubereiten.

Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder hatte im Bundestagswahlkampf 2002 zugesagt, die Vorschläge aus dem Hartz-Konzept „eins zu eins“ umzusetzen, dies wurde jedoch nicht verwirklicht.

Abweichungen gab es zunächst insbesondere in zahlreichen Detailfragen wie den Bemessungsgrenzen oder der Höhe von Krankenversicherungsbeiträgen sowie Instrumenten wie Midi-Jobs, die im Hartz-Konzept nicht explizit erwähnt werden. Allerdings wurden bereits 2006 zahlreiche Instrumente und Maßnahmen des ursprünglichen Konzepts entweder ganz zurückgenommen (Ich-AGs) oder funktional grundlegend verändert (Personal-Service-Agenturen).

Eine grundsätzliche Diskrepanz zwischen Hartz-Konzept und legislativer Umsetzung existiert auch in der Umsetzung des Leitmotivs Fördern und Fordern: Fördermöglichkeiten für den Arbeitssuchenden sind in der SGB-II-Umsetzung ebenso unterrepräsentiert wie das - ebenfalls im Hartz-Konzept vorgesehene - Fordern der Träger in Gestalt der ARGEn bzw. Jobcenter.

Daneben gibt es auch kontinuierliche Modifikationen im Bereich des Zugangsvoraussetzungen und des Leistungsrechts (SGB-II-Änderungsgesetz und Fortentwicklungsgesetz); siehe dazu Arbeitslosengeld II.

Insbesondere auch durch die Förderung von Bedarfsgemeinschaften ergab sich ein größerer Kostenaufwand als geplant. Im Jahr 2006 wurde über Gesetzesänderungen diskutiert, die unter anderem bei der Ablehnung von zumutbarer Arbeit eine Kürzung der Bedarfssätze nicht mehr dem Ermessensspielraum des Sachbearbeiters überlassen, sondern verpflichtend vorsehen.

Als positive Auswirkung des Hartz-Konzeptes wurde der ungewöhnlich große Rückgang der kurzzeitigen Arbeitslosigkeit im Mai 2006 seitens der Bundesagentur für Arbeit betrachtet. Sie führt diesen Rückgang unter anderem auf eine intensivere Betreuung der Arbeitslosen zurück. An den Langzeitarbeitslosen ging dieser Effekt jedoch weitgehend vorbei, ihre Anzahl verharrt auf hohem Niveau.

Infolge der Hartz-IV-Reformen kam es zunächst zu Protesten von Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbänden und der PDS; in der Mehrheit trugen die Gewerkschaften jedoch die Reformen mit. Auch die Wohlfahrtsverbände schwenkten nach Inkrafttreten der Reformen teilweise um und treten nun auch als Träger von Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung (auch unter dem Namen „Ein-Euro-Jobs“ bekannt) in Erscheinung.

Ziel der Hartz-Kommission waren Vorschläge für eine Reform der Arbeitsmarktpolitik. Im politischen Prozess – das Gutachten wurde während des Bundestagswahlkampfes 2002 vorgelegt – wurden die Ergebnisse aber als Vorschläge zum Abbau der Arbeitslosigkeit um bis zu zwei Millionen verkauft. Schon allein aufgrund des sehr viel beschränkteren Auftrags an die Kommission muss bezweifelt werden, ob ihre Vorschläge überhaupt geeignet sind, ein derartig ehrgeiziges Ziel anzugehen. Gesamtwirtschaftliche Aspekte der Arbeitslosigkeit, zum Beispiel wie die Nachfrage nach Arbeitskräften oder das Wirtschaftswachstum gesteigert werden kann, hatte die Kommission überhaupt nicht betrachtet. Es ist allerdings auch nicht ihr Auftrag gewesen.

Hermann Scherl, Professor für Sozialpolitik an der Universität Erlangen, hatte im August 2003 eine Zwischenbilanz erstellt . Darin prognostizierte er statt der im Hartz-Bericht angekündigten Senkung der Arbeitslosigkeit um zwei Millionen Arbeitslose nur eine Senkung um höchstens 400.000 Arbeitslose. Außerdem kritisierte er die Missbrauchsmöglichkeiten bei den Ich-Aktiengesellschaften, fehlender Attraktivität der Minijobs für Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger, Aufteilung regulärer Arbeitsplätze in mehrere Minijobs, geringe Nutzung und Mitnahmeeffekte beim Job-Floater und die nur teilweise Deregulierung der Arbeitnehmerüberlassung. Er lobte die politische Anerkennung der Arbeitnehmerüberlassung, die Verbesserung der Vermittlung durch die Bundesanstalt für Arbeit und die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe.

Diese Ansicht Hickels wird jedoch nicht von allen Ökonomen geteilt; das Hartz-Konzept ist unter Ökonomen durchaus umstritten.

Hartz IV hat somit das zuvor herrschende Ungleichgewicht verstärkt, was besonders Bezieher des Arbeitslosengelds II zum Überdenken ihres Verhältnisses zur sozialen Frage angeregt hat. Dadurch wurde als Folge das allgemeine Gefühl der sozialen Benachteiligung und ein Gefühl der Verunsicherung in der deutschen Bevölkerung verstärkt, was politische Extrempositionen auf beiden Seiten zur Gewinnung von Wählern ausnutzen. Somit hat Hartz IV Teile der Bevölkerung radikalisiert, was sich nicht zuletzt im Wahlkampf der Parteien um die vorgezogene Bundestagswahl 2005 äußerte.

Durch den Europäischen Gerichtshof wurde zudem ein Teil der Hartzgesetze wegen Altersdiskriminierung für nichtig erklärt. Ältere Arbeitnehmer über 52 Jahren dürften nicht immer wieder nur mit befristeten Arbeitsverträgen beschäftigt werden.

Das Subsidiaritätsprinzip ist eine allgemein anerkannte Maxime, die privater Verantwortung den Vorrang vor staatlicher Verantwortung gibt. Die Hartz-Gesetze verletzen dieses Prinzip insofern, als sie weitgehend die soziale Verantwortung von Eltern für ihre Kinder und Kindern für ihre Eltern einschränken, sofern diese nicht in einer häuslichen Gemeinschaft (Bedarfsgemeinschaft) leben. Als Folge davon konnte eine bisher in häuslicher Gemeinschaft lebende Familie, die mindestens einen potentiellen Hartz IV-Empfänger umfasste, ihr Gesamteinkommen unter Nutzung von Hartz IV-Mitteln steigern, wenn die betroffene Person in eine eigene Wohnung zog und damit eine neue Bedarfsgemeinschaft entstand. Entsprechend der Hartz-Regelungen wurde dann nicht nur die zusätzliche Miete vom Staat bezahlt, es erhöhte sich dadurch auch der Anspruch aus Hartz IV bzw. er entstand dadurch erst. Als Folge entstanden viele neue Bedarfsgemeinschaften, die die Kosten von Hartz IV beträchtlich erhöhten.

Durch den Umbau des sozialen Netzes wurde im Vorfeld der Einführung von Hartz IV Mitte 2004 Kritik geäußert. So wurden Demonstrationen in vielen Städten Deutschlands parallel organisiert, der Begriff Montagsdemonstration wurde in den Medien wieder gebraucht.

Besonders Gewerkschaften kritisierten eine übermäßige Belastung kleiner und mittlerer Einkommen, statt besonders die höheren Einkommensgruppen und Vermögensbesitzer zu belasten. Arbeitslosigkeit sei kein persönliches Verschulden, sondern angesichts Millionen fehlender Stellen ein Massenphänomen, dem nicht mit „Bestrafung“ der Arbeitslosen beizukommen sei.

Arbeitslosigkeit sei zudem vor allem nicht auf Vermittlungsprobleme und Unwillen der Arbeitslosen zurückzuführen, was sich nach dieser Auffassung auch an der geringen Zahl offener Stellen pro gemeldeten Arbeitslosen zeigt, auf die das Hartz-Konzept primär zielt. Es wird auf das – verglichen mit der Weltwirtschaft – zwar geringe, aber doch positive Wachstum der deutschen Wirtschaft verwiesen. Der bei längerer Arbeitslosigkeit drohende relativ hohe Verlust an Lebensstandard gilt diesen Kritikern als eine besonders zu berücksichtigende Härte.

Insbesondere Wirtschaftsexperten äußerten sich dahingehend, dass das Hartz-Konzept noch nicht weit genug gehe, aber den „richtigen“ Weg darstelle. Die Befürworter der Hartz-Konzepte vertreten die Ansicht, dass die Menschen sich über die Jahre daran gewöhnt hätten, dass der Staat sie finanziell auch über Notfälle hinaus versorge. Sozialleistungen seien zur Selbstverständlichkeit geworden. Der plötzliche Sozialabbau erscheine daher vielen als Härte. Sie fordern insbesondere weitere Liberalisierungen des Arbeitsrechts.

Die Bundesregierung erklärt, dass das Volumen der Unterstützungsleistung nicht verringert, sondern lediglich anders verteilt werde. Außerdem seien die Agenturen für Arbeit dem Arbeitslosen so näher und könnten ihm, ohne Umwege über verschiedene Behörden, schneller Arbeit vermitteln.

Insgesamt verstärken sich der Druck und der Warencharakter der Arbeit.

Auch wenn von Seiten der Bundesregierung davon gesprochen wird, dass die sog. „1-Euro-Jobs“ (Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung) nur in Bereichen entstehen sollen, die ansonsten nicht vom Markt oder öffentlichen Einrichtungen bedient werden, kritisieren insbesondere Gewerkschaften und lokale mittelständische Betriebe und Wirtschaftsverbände diese Regelung.

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